Komentarz Stanisława Jędrzejewskiego do opinii ekspertów Rady Europy w sprawie projektu ustawy medialnej
Opinia Rady Europy dotycząca projektowanych zmian w polskim porządku prawnym regulującym funkcjonowanie mediów publicznych oraz kompetencje Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji stanowi przykład klasycznej opinii typu policy advice, opartej na standardach prawa międzynarodowego i europejskiego, a zarazem wpisującej się w logikę miękkiego oddziaływania normatywnego. Jej zasadniczą siłą jest spójność aksjologiczna i metodologiczna: analiza prowadzona jest konsekwentnie w odniesieniu do wolności wypowiedzi, pluralizmu mediów oraz zasady niezależności regulatora, rozumianej nie tylko formalnie, lecz także strukturalnie. Autorzy dokumentu w sposób wyważony i pozbawiony tonu polemicznego rekonstruują potencjalne skutki projektowanych rozwiązań, unikając ocen intencjonalnych i skupiając się na architekturze instytucjonalnej oraz jej możliwych konsekwencjach dla systemu medialnego.
Szczególnie istotnym walorem dokumentu jest trafna identyfikacja ryzyka wynikającego z kumulacji kompetencji w rękach jednego organu konstytucyjnego. Rada Europy nie kwestionuje samej roli KRRiT jako strażnika interesu publicznego, lecz wskazuje, że połączenie funkcji regulacyjnych, finansowych, personalnych i quasi-ocennych może w dłuższej perspektywie prowadzić do osłabienia zaufania do bezstronności regulatora. Analiza ta odpowiada współczesnemu podejściu do regulacji mediów, w którym zagrożeniem dla wolności słowa nie jest wyłącznie bezpośrednia ingerencja polityczna, ale także nieprzejrzysta koncentracja władzy regulacyjnej.
Na uwagę zasługuje również sposób, w jaki dokument odnosi się do kwestii finansowania mediów publicznych: nie kwestionując dopuszczalności finansowania budżetowego, akcentuje potrzebę stabilnych, przewidywalnych i odpornych na bieżącą presję polityczną mechanizmów alokacji środków. W polskim kontekście, gdzie model abonamentowy od lat cierpi na deficyt legitymizacji społecznej, jest to podejście realistyczne i pozbawione doktrynalnego dogmatyzmu.
Mocną stroną opinii jest także jej praktyczny charakter. Rekomendacje formułowane są w sposób techniczny i operacyjny: dotyczą precyzowania kryteriów, publikowania metodologii, rozdzielenia kompetencji oraz wzmocnienia sądowej kontroli decyzji regulatora. Dzięki temu dokument może być realnie wykorzystany w procesie legislacyjnym, a nie jedynie jako symboliczny punkt odniesienia w debacie publicznej.
Projekt ustawy powinien zostać zmodyfikowany w taki sposób, aby w sposób jednoznaczny i trwały ograniczać ryzyko koncentracji władzy regulacyjnej, nawet przy założeniu dobrej woli aktualnych decydentów. Kluczową zmianą powinno być funkcjonalne i kompetencyjne rozdzielenie ról Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, tak aby organ ten nie łączył jednocześnie funkcji regulatora rynku, dysponenta środków publicznych oraz podmiotu mającego realny wpływ na obsadę władz mediów publicznych. W obecnym kształcie projekt ustawy zakłada zbyt szeroką kumulację kompetencji, co – niezależnie od intencji ustawodawcy – tworzy trwałe ryzyko strukturalne dla pluralizmu i niezależności mediów. Rekomendowane jest zatem wyodrębnienie autonomicznego mechanizmu finansowania mediów publicznych, zarządzanego przez ciało o charakterze techniczno-finansowym, w którym udział KRRiT byłby ograniczony do funkcji nadzorczych lub opiniodawczych, a nie decyzyjnych.
Równolegle konieczne jest doprecyzowanie zasad i kryteriów podejmowania decyzji regulacyjnych, w szczególności tych, które mogą prowadzić do daleko idących konsekwencji dla nadawców, takich jak oceny pluralizmu, decyzje koncesyjne czy rozstrzygnięcia w sprawach finansowania. Projekt ustawy powinien wprost zobowiązywać regulatora do publikowania nie tylko decyzji końcowych, lecz także pełnej metodologii, wskaźników i założeń analitycznych, na których decyzje te się opierają. Transparentność nie powinna być rozumiana wyłącznie jako jawność rezultatu, lecz jako jawność procesu decyzyjnego, umożliwiająca realną kontrolę społeczną i ekspercką.
Istotnej korekty wymaga także koncepcja testu pluralizmu. W obecnym ujęciu projekt ustawy skłania się ku podejściu ilościowemu i formalnemu, opartemu na mierzalnych wskaźnikach strukturalnych. Tymczasem pluralizm w warunkach współczesnego rynku medialnego ma w dużej mierze charakter jakościowy i narracyjny. Rekomendowane jest zatem rozszerzenie testu pluralizmu o elementy oceny różnorodności treści, linii redakcyjnych i reprezentowanych perspektyw społecznych, przy jednoczesnym wyraźnym ograniczeniu uznaniowości regulatora. Ocena ta powinna mieć charakter wspierający pluralizm, a nie represyjny, oraz być stosowana wyłącznie w sytuacjach jasno określonych w ustawie.
W projekcie ustawy należy również wzmocnić gwarancje niezależności personalnej i kadencyjnej organów zarządzających mediami publicznymi, w szczególności w okresie przejściowym. Przepisy przejściowe mają znaczenie kluczowe, ponieważ to one determinują pierwsze obsadzenie instytucji i kształtują ich kulturę organizacyjną na lata. Rekomendowane jest ograniczenie możliwości jednorazowej, pełnej wymiany władz mediów publicznych oraz wprowadzenie mechanizmów stopniowej rotacji, które zmniejszają ryzyko przejęcia instytucji w momencie zmiany systemowej. Jednocześnie procedury konkursowe powinny być nie tylko formalnie otwarte, lecz także wzmocnione udziałem niezależnych ekspertów i przedstawicieli środowisk akademickich lub dziennikarskich, przy jasno określonych kryteriach merytorycznych.
Projekt ustawy powinien także wyraźniej uwzględniać realną skuteczność sądowej kontroli decyzji regulatora. Samo istnienie drogi odwoławczej nie jest wystarczającym zabezpieczeniem, jeżeli postępowania są długotrwałe, kosztowne i obciążone asymetrią zasobów. Rekomendowane jest wprowadzenie rozwiązań przyspieszających rozpoznawanie spraw dotyczących wolności mediów oraz rozważenie mechanizmów tymczasowej ochrony prawnej, które zapobiegałyby nieodwracalnym skutkom decyzji administracyjnych przed ich prawomocnym rozstrzygnięciem.
Wreszcie, projekt ustawy wymaga uzupełnienia o szerszą perspektywę systemową, uwzględniającą relacje między mediami publicznymi, prywatnymi nadawcami oraz platformami cyfrowymi. Choć zakres regulacji koncentruje się na mediach publicznych, nie można abstrahować od faktu, że pluralizm i jakość debaty publicznej kształtowane są dziś w ekosystemie hybrydowym. Rekomendowane jest przynajmniej sygnalizacyjne odniesienie do tej rzeczywistości w przepisach lub uzasadnieniu ustawy, tak aby regulacja nie była postrzegana jako oderwana od realnych procesów komunikacyjnych.
Podsumowując, zmiany w projekcie ustawy powinny zmierzać nie tyle do doraźnego „uzdrowienia” systemu, ile do stworzenia odpornych instytucjonalnie mechanizmów, które będą funkcjonować niezależnie od aktualnego układu politycznego. Kluczowe znaczenie ma tu ograniczenie koncentracji kompetencji, wzmocnienie transparentności procesów decyzyjnych, realistyczne podejście do kontroli sądowej oraz uwzględnienie specyfiki polskiej trajektorii instytucjonalnej. Tylko w takim kształcie ustawa może stać się narzędziem trwałej odbudowy zaufania do mediów publicznych, a nie jedynie kolejną korektą formalną o ograniczonym oddziaływaniu systemowym.
Stanisław Jędrzejewski, członek Towarzystwa Dziennikarskiego
Warszawa, 27 stycznia 2026 r.
